Los caminos y senderos en el Anteproyecto Ley Suelo de Canarias

Como saben el Gobierno de Canarias está tramitando el borrador del Anteproyecto de Ley de Suelo de Canarias, un documento del que conocemos su articulado toda vez que estuvo en información pública durante los meses de marzo y abril de 2016 y, en breve, entrará en el Parlamento de Canarias para el debate oportuno.
En el periodo de información pública un grupo de especialistas presentaron diversas alegaciones (en total se presentaron unas 169 alegaciones según la Consejera responsable del GobCan).
Se derogan las Directrices (Ley 19/2003 de 14 de abril) y se mantiene el Decreto 11/2005, de 15 de febrero que creó la Red Canaria de Senderos. Entres las alegaciones presentadas, una trata sobre el tema de caminos y senderos, donde se solicitó un tratamiento diferente y que se derive su gestión/planificación/estudio/conservación a través de los PIO de cada Cabildo.

Antecedentes históricos de los caminos y senderos:

• En el siglo XVIII se construyen y conservan gran cantidad de caminos, además, se inicia una tarea de organización y ordenación.
• La Ley de Travesías y la Ley de Caminos Vecinales de 1849 se consideran como una de las primeras leyes formales en materia de caminos.
• La legislación de carreteras supone la pérdida de importancia de los caminos en detrimento de las carreteras.
A partir del siglo XIX, el análisis de los distintos textos legales nos revela un frecuente uso indistinto de las palabras camino y carretera, utilizadas de forma sinónima para referirse a las vías de comunicación. Esta confusión entre las nociones de camino y carretera va a terminar a partir de la Ley 51/1974, de 19 de diciembre, de Carreteras, de su reglamento, el Real Decreto 1073/1977, de 8 de febrero, por el se aprueba el Reglamento General de Carreteras. En esta ley no hay ninguna mención a los caminos. Comenzando entonces el declive normativo de los caminos públicos en los textos legales españoles.
El deslinde entre ambos conceptos (carreteras y caminos) se confirma en la Ley estatal 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras y Caminos, que ha venido a sustituir a la anterior ley de 1974. En el Estatuto de Autonomía, Ley Orgánica 10/1982, de 10 de agosto, como la Ley 9/1991, de 8 de mayo, de Carreteras de Canarias, no aporta ninguna novedad con respecto a los caminos en nuestra región. Sigue la tónica española de obviar el término «camino», consecuencia, de la dinámica social imperante de movilidad con vehículo en carretera.
En esta línea de separación de conceptos y tipologías, nos parece interesante mencionar la sentencia del Tribunal Supremo, sala de lo contencioso-administrativa de 19 de octubre de 1995 (Ar.7763) que nos viene a definir que:
«…para que una vía pueda tener la consideración de carretera, junto con la nota de la demanialidad y uso público, es preciso además la específica finalidad de su proyección o construcción para la circulación de vehículos automóviles. Es decir, no basta que a su través puede realizarse la conducción de estos vehículos, sino que su establecimiento fuera hecho precisamente para ello: y no de cualquier tipo de vehículos sino de vehículos automóviles».
La importancia de los caminos rurales es indudable; sin embargo, no ha sido el tema una cuestión que haya preocupado en exceso ni a la doctrina ni al legislador. En este sentido, diversos autores han manifestado esa falta de atención sobre esta realidad jurídica, pese a la importancia que la misma ha tenido y que sigue teniendo en nuestros tiempos.
Preceptos Constitucionales
La Constitución Española, norma suprema del ordenamiento jurídico español y a la que están sujetos los poderes públicos y los ciudadanos de nuestro país, contiene diversas referencias al uso y defensa de los caminos públicos, que nos permitirán encuadrar jurídicamente, y en un primer momento, este tema.
De una parte nos encontramos con el artículo 132 CE, que reserva a la ley la regulación del dominio público inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprecriptibilidad e inembargabilidad y, establece el principio de defensa del patrimonio público.
De otro lado, tenemos el art. 19 CE: «Los españoles tienen derecho… a circular por el territorio nacional.» Artículo que se enmarca dentro de la sección sobre derechos fundamentales y libertades públicas.
Y, finalmente, un artículo de suma importancia, ya que en otras regiones españolas se está tomando como referencia para acercar al ciudadano a los Espacios Naturales. Se trata del art. 45 CE que nos recuerda que «Todos tienen el derecho a disfrutar de un medioambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo.»
La Protección Jurídica de los Caminos Públicos
Los usos de los caminos públicos han variado en las últimas décadas a medida que la sociedad ha ido evolucionando. En la actualidad nos encontramos en una encrucijada, pues en las zonas donde más peligra la existencia de los caminos y donde más escasos son los vestigios de los usos tradicionales (los «mayores del lugar», que constituyen la memoria colectiva del mundo rural), están a punto de desaparecer. Con ellos pueden desaparecer los testigos idóneos para defender los caminos. Sin embargo, los nuevos usos no han dado lugar a la creación de una normativa jurídica propia que proteja los caminos frente al desuso tradicional y frente a los ataques de los particulares, como sí ha ocurrido con las vías pecuarias, que han venido a reconocer jurídicamente los usos vinculados al medio natural y al turismo no motorizado.
La promulgación de la Ley de Vías Pecuarias (Ley 3/1995, de 23 de marzo) supuso que algunos caminos públicos puedan ser de titularidad distinta a la municipal. Son las denominadas vías pecuarias, rutas o itinerarios por donde discurre o ha venido discurriendo tradicionalmente el tránsito ganadero (artículo 1.2.). Esta ley estatal hace una clasificación general de vías, en cañadas, cordeles y veredas según sus características físicas concretas. Señalamos como dato estadísticos que en España existen unos 125.000 km de Vías Pecuarias, quizás el 1% de la superficie española, lo que revela la importancia histórica de estas vías.
Los Caminos en la Legislación
Los caminos eran las vías de comunicación de nuestros antepasados y su defensa, mantenimiento y conservación es una obligación para poder transmitir este patrimonio a las futuras generaciones. Aunque ya existían otro tipo de vías más modernas, cuando se publica el Código Civil vigente, a finales del siglo XIX, el legislador tiene presente la regulación de los caminos y establece que son bienes de dominio público y de uso público, salvo que pertenezcan a particulares. Artículo 344 de dicho cuerpo legal «Son bienes de uso público, en las provincial y los pueblos, los caminos provinciales y los vecinales,….».
La legislación de régimen local, publicada muchas décadas después, recoge el mismo planteamiento del Código Civil y lo desarrolla a partir de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y el Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales.
Es en el artículo 25.2, de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local quien determina que «El Municipio ejercerá, en todo caso, competencias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias:…… d) Ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística; promoción y gestión de viviendas; parques y jardines, pavimentación de vías públicas urbanas y conservación de caminos y vías rurales.» Esta circunstancia resulta de extrema importancia puesto que se encomienda la conservación de los caminos al municipio.
Frecuentemente se plantea a quién incumbe la responsabilidad en la conservación de caminos cuando por ellos transcurren itinerarios de interés turístico que han sido señalizados por instituciones u organizaciones que no se corresponden con el Municipio. No parece caber duda, en ausencia de pactos u otras normas específicas, son los municipios, en base al artículo ya mencionado, a quienes les corresponde dicha competencia.
Traemos a colación la Sentencia 203/2001, de 16 febrero de 2001, del Tribunal Superior de Valencia: «Los caminos rurales son bienes de dominio y uso público local, cuya conservación y policía son de la competencia de la Entidad Local [artículos 25.2 d), 26.1 a), 79.3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril ( RCL 1985, 799, 1372; ApNDL 205) , reguladora de las Bases de Régimen Local; art. 3.1 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio ( RCL 1986, 2217) ]; y su conservación, vigilancia y seguridad no puede considerarse como la prestación de un servicio o realización de actividades administrativas a los ciudadanos, sino como una actuación en bienes cuya conservación y vigilancia debe realizar el Ayuntamiento y cuya financiación se realiza a través de los impuestos. Es decir, no se trata de prestarle un servicio a un ciudadano sino de cumplir una obligación legal. Por ello, el Ayuntamiento de Montesa está legalmente obligado a reparar el camino deteriorado, buscando la financiación y soluciones técnicas que estime oportunas, pero debiendo garantizar que los caminos locales se encuentren en las debidas condiciones de conservación y seguridad, sin adoptar medidas prohibitorias que no vayan inmediatamente seguidas de las obras de reparación de un camino de titularidad pública local.»
Así mismo, y continuando con la ya mencionada Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, concreta, en su artículo 80.1 que los «bienes de dominio público son inalienables, inembargables e imprescriptibles». Lo mismo que el Código Civil en sus artículos 338 y siguientes.
En este punto, entendemos que es importante, los términos anteriores. De una parte, la expresión «de dominio público», se refiere a bienes del Estado o de alguna otra Administración Pública (Ayuntamientos, Comunidades Autónomas…).
Este pronunciamiento tiene enorme trascendencia, pues impide que un camino que es de dominio público deje de serlo, salvo, es cierto, por decisión de la propia administración pública mediante expediente en el que se acrediten su oportunidad y legalidad. Los caminos públicos que lo eran hace diez, treinta o cincuenta años siguen siéndolo hoy, puesto que no ha podido cambiar su estatus jurídico.
Red Canaria de Senderos
En la legislación canaria, mediante la publicación del Decreto 11/2005, de 15 de febrero (BOC, 28-2-2005), el Gobierno de Canarias creó la Red Canaria de Senderos. Así mismo, la Ley 19/2003 de 14 de abril, aprobó las Directrices de Ordenación General y las Directrices de Ordenación del Turismo del Canarias, y concretamente la número 110 que habla del patrimonio arqueológico, etnográfico y paleontológico hace una referencia muy importante en su punto 2º estableciendo «Los caminos históricos y los senderos rurales, como elementos inmuebles en los que confluyen los valores históricos con los etnográficos, serán objeto en las Directrices Sectoriales de medidas concretas para su recuperación y mantenimiento». Esta Ley se deroga con la entrada en vigor, si prosperase, del Anteproyecto de Ley del Suelo de Canarias que está en debate.
Lo anterior lo podemos enlazar con el ya mencionado artículo 25.2.d de la Ley de Bases de Régimen Local, donde como ya hemos indicado determina que los municipios ejercerán competencias sobre, entre otras «… conservación de caminos y vías rurales». No obstante, sí que es importante señalar que tras siete años desde la entrada en vigor del Decreto 11/2005 son pocos los casos en Canarias de actuaciones coherentes (homologación de caminos) que han seguido completamente el procedimiento que estableció el Decreto (publicación en BOC de las homologaciones).
La complejidad del procedimiento y una laxa actuación pública en defensa de los caminos hace que se deban buscar medidas alternativas y urgentes para fomentar el deporte y el turismo en Canarias, separándonos de los conceptos de «homologación» que ha sido el gran obstáculo («económico») para la conservación de los mismos.
Como ya hemos indicado anteriormente, es en la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, donde se determinan las competencias de los municipios y dentro de estas la conservación de caminos y vías rurales. Siendo los propios tribunales, entre ellos el Tribunal Supremo, quien recuerda claramente que estamos ante una responsabilidad municipal, sin olvidarnos de estar ante una competencia irrenunciable y que es sancionable la inactividad municipal al respecto de la misma.
Propuesta para incluir en el Anteproyecto
Los caminos públicos padecen toda una serie de circunstancias que van en detrimento de los mismos: asaltos, saqueos, cortes, aprovechamientos privados o destrucción. Todas estas vicisitudes aconsejan tomar cartas en el asunto para lograr una efectiva conservación como bien público.
A la vez, la escasa preocupación por ellos de las Administraciones y la falta de uso, están provocando que los caminos se pierdan o vean mermada su funcionalidad, y por tanto, también se reduzcan sus beneficios sociales y ambientales.
Aprovechando este Anteproyecto de Ley, parece interesante que los caminos de Canarias tengan un apartado especial en la misma y así, surge la idea para que los Planes Insulares de Ordenación (PIO) de cada Cabildo tenga la obligatoriedad de incluir su red de senderos y caminos a los efectos de su consideración como suelo rústico de protección de infraestructura / equipamiento, o lo que se establezca en cada caso.
Después de varios años estudiando esta materia, entendemos como una oportunidad para evitar por un lado el «limbo» en la que se encuentran muchos caminos y, por otra parte, darle la oportuna «protección» ante la destrucción y desaparición de estas antiguas e históricas vías de comunicación.

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