Justicia gratuita para las ONG ambientales

El Convenio Aarhus reconoce este derecho que aún cuesta materializar.
Artículo de opinión de Claudio Sartorius Alvargonzález, abogado, Ecologistas en Acción de Segovia. Revista El Ecologista nº 81.
Aunque el Convenio de Aarhus reconoce el derecho a la justicia gratuita -o poco onerosa- para las ONG ambientales, a menudo los abogados y abogadas de estas organizaciones han tenido que pelear en los tribunales por este reconocimiento. Pero el probable cambio en la nueva Ley de Justicia Gratuita puede que deje establecido este principio.
En Ecologistas en Acción de Segovia somos fieles seguidores del Convenio Aarhus, porque conocemos la importancia de poder llevar ante los Tribunales de Justicia, sin un coste económico excesivo, la decisión de un plan urbanístico abusivo o una licencia ilegal en suelo rústico. Son ya seis años con justicia gratuita reconocida en todos los casos.

El acceso a la justicia ambiental es necesario, no solo por las probabilidades de éxito que nos abre, sino por el efecto irradiado en el entorno de las Administraciones cuyas actuaciones se juzgan. Desde que a nuestra instancia los Tribunales anularon los contenidos de ciertos planes urbanísticos (La Granja, Aldealengua de Pedraza, etc.), los técnicos en Castilla y León afinan sus informes y parece que los políticos se sienten más vigilados, porque saben que podemos llegar hasta el final, hasta los Tribunales de Justicia.
Se lo debemos al Convenio Aarhus, que declara que el derecho a la información ambiental y el derecho a la participación pública, que aquél reconoce, necesitan que el acceso a la justicia ambiental sea real para garantizar una solvente defensa del medio ambiente. Por otro lado, la adhesión de nuestro país a la Unión Europea en 1986 nos ha permitido incorporar un ingente número de normas ambientales que han de ser aplicadas.
Interés general ambiental
La aplicación práctica del Derecho Ambiental tropieza con un problema fundamental y es que, como afirma Ludwig Krämer [1], «intenta proteger un interés general, y se distingue por ello claramente, por ejemplo, del Derecho agrícola, del Derecho de la competencia, del Derecho del transporte, que por su parte protegen intereses particulares, ya sea de los agricultores, de los competidores o de los transportistas (o transportados)». Estos grupos de interés tienen una gran capacidad para defender sus intereses en todos los ámbitos del Estado.
Sin embargo, cuando de lo que se trata es de defender el interés general ambiental, no existe esa categoría de defensores. Constata Krämer que «las organizaciones medioambientales son demasiado débiles, desde el punto de vista estructural y financiero, para defender los intereses del medio ambiente de manera eficaz», y nos pone un ejemplo: en Bruselas trabajan en ello (año 2006) unas cincuenta personas, frente a las 13.000 que ejercen presión a favor de intereses específicos, de tal manera que cada vez que existe conflicto entre un interés específico y otro ambiental, pierde siempre el ambiental.
Por otro lado, la necesidad de garantizar un medio ambiente sano para el bienestar de las personas ha venido siendo una preocupación en las agendas y cumbres mundiales, como la celebrada en Estocolmo en 1971 o la de Río (1992) y se ha considerado que los ciudadanos y las ONG pueden desempeñar un importante papel en la protección del medio ambiente.
Convenio de Aarhus
El Convenio Aarhus responde a la necesidad de que sean los ciudadanos por sí mismos o mediante las ONG los que hagan que las leyes ambientales sean respetadas. Para ello reconoce tres grupos de derechos o pilares: el acceso a la información sobre el medio ambiente, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia medioambiental. Los tres conforman un todo necesario para la protección del medio ambiente.
Ratificado por España [2], es aplicable directamente, tiene valor de ley reforzada según el artículo 96 de la Constitución y su contenido debe ser respetado íntegramente por las normas internas que lo desarrollen, siendo su cumplimiento exigible ante los Tribunales de Justicia.
El Convenio reconoce un papel esencial a las ONG ambientales, a las que considera que tienen un interés objetivo en los asuntos ambientales, por lo que el Estado deberá concederles el reconocimiento y el apoyo requeridos (artículo 3.4), deberá velar por que sus miembros no se vean penalizados, perseguidos ni sometidos a medidas vejatorias por sus actos (3.8), y les deberá conceder un amplio acceso a la justicia (9.2). El convenio crea una acción popular que les permitirá «impugnar las acciones u omisiones de particulares o de autoridades públicas que vulneren las disposiciones del derecho medioambiental nacional» (9.3). Como colofón, exige que cada Estado contemple el establecimiento de mecanismos de asistencia apropiados encaminados a eliminar o reducir los obstáculos financieros o de otro tipo que dificultan el acceso a la justicia (9.5).
Se ha desarrollado mediante la ley 27/2006 [3], que incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE. En la práctica, esta ley ha impuesto condiciones para el acceso a la justicia ambiental a las ONG, a las que exige que su fin estatutario sea la protección del medio ambiente, dos años de antigüedad en ejercicio activo en dichos fines y ámbito territorial adecuado.
El Convenio no exige que la justicia sea gratuita, aunque lo propugna, sino que sea accesible. La ley 27/2006 sí ha optado por la justicia gratuita para las ONG ambientales en su artículo 23.2: «Las personas jurídicas sin ánimo de lucro a las que se refiere el apartado anterior tendrán derecho a la asistencia jurídica gratuita en los términos previstos en la ley 1/1996, de 10 de enero, de Asistencia Jurídica Gratuita».
El problema actual viene dado por la interpretación restrictiva de las Comisiones de Justicia Gratuita, que resuelven las solicitudes, ya que exigen los requisitos señalados a las ONG ambientales y, además, la declaración de utilidad pública de la Asociación y la justificación de carencia de medios para litigar.
Existe una inercia negacionista, un rechazo a las ONG ambientales y un desconocimiento del espíritu y la letra del Convenio Aarhus, para el que, sin embargo, las ONG son esenciales. Esa actitud impide el derecho a una tutela judicial efectiva reconocido por la Constitución.
Por fortuna, ya tenemos pronunciamientos judiciales favorables a ese reconocimiento, que se basan en que las ONG ambientales son entidades beneficiarias por expresa disposición legal y en que «hay que rechazar toda interpretación que conduzca a hacer inútil o innecesaria una norma» [4]. Vienen a considerar que el ámbito personal al que se extiende este derecho se regula en la Ley 27/2006 de justicia ambiental y las condiciones para su ejercicio en la ley 1/1996, de Asistencia Jurídica Gratuita.
Cambios en el proyecto de ley
El proyecto de Ley de Jurídica Gratuita, aprobado en el Consejo de Ministros del 21 de febrero pasado, daba por sentado que las ONG solo podrían tener justicia gratuita si estuvieran declaradas de utilidad pública y si carecieran de medios para litigar, limitando el derecho a tres casos por año, a partir de los cuales se presume el abuso de derecho, cuya presunción habría que combatir caso a caso.
A estas trabas se añaden las financieras, o sea, las fianzas cautelares, las tasas judiciales, y la aplicación del criterio del vencimiento en el pago de las costas del juicio, costas que hasta la reforma de 2011 no se aplicaban en la primera instancia de la vía contencioso-administrativa. Esta versión del anteproyecto de ley era manifiestamente contraria al Convenio Aarhus. Partía de una concepción de las ONG como enemigas del sistema, mientras el Convenio las considera colaboradoras necesarias en la búsqueda del interés general ambiental.
Pero ya este mes de mayo las cosas parecen cambiar, pues el Grupo Parlamentario Popular se ha comprometido a aprobar la ley incorporando de pleno derecho a las ONG ambientales como beneficiarias de la justicia gratuita [5]. Si esto finalmente es así, este reconocimiento legal pleno potenciará la capacidad futura de las ONG, es decir, de la sociedad civil, para defender el medio ambiente. En cualquier caso, en Segovia seguiremos aferrándonos a Aarhus.
Referencias:
Peñalver, A., «Participación y acceso a la justicia en materia ambiental», Diccionario de Derecho Ambiental, en Lozano, B. y Alonso, E. (Coords.) Iustel, Madrid, 2006, págs. 921-939.
Peñalver y Cabre, Alexandre, «ONG y protección del medio ambiente», Diccionario de Derecho Ambiental, en Lozano, B. y Alonso, E. (Coords.) Iustel, Madrid, 2006, págs. 881-891.
Razquín, J.A. y Ruiz de Apodaca, A., Información, participación y justicia. Ed. Aranzadi, S.A. 2007, Pamplona, pág 406.
Ruiz de Apodaca, Á. «La acción pública ambiental: una necesidad satisfecha parcialmente por la Ley 27/2006, de 18 de julio», en Revista Aranzadi de Derecho Ambiental, nº 11, Año 2007-2. Págs. 51 a 64.
Salazar, E. y Sanchís, F.; «El acceso a la justicia ambiental a partir del Convenio Aarhus», Revista Aranzadi de Derecho Ambiental, nº 12, 2007-2, Págs. 75-94
Valencia, J. «Estudio comparativo del régimen de acceso a la justicia ambiental del Convenio Aarhus y la ley 27 de 2006, con el acceso a la justicia ambiental y sus mecanismos de aplicación en la legislación colombiana», en Revista Aranzadi de Derecho Ambiental nº 14, 2008-2. Págs. 227-252.
Notas
[1] Krämer, Ludwig Compendio de Derecho de Jurisprudencia del Medio Ambiente, Ministerio de Medio Ambiente, Madrid, 2007.
[2] BOE 16-2-2005
[3] De 18 de julio, BOE 19-7-2006.
[4] Auto TSJ Extremadura de 22.04.2013 asunto Isla de Valdecañas. Tres Autos del TSJ de Castilla y León, sede de Valladolid de 5, 24 y 25 de julio de 2013.